// МЕДИЦИНА ТА СУСПІЛЬСТВО

На продовження розпочатої в попередньому номері розмови, чи можливо в Україні подолати корупцію в медичній сфері та чи потрібно це українському суспільству, економіст та юрист, кандидат наук з державного управління Олена Петрівна Тараненко, яка нині обіймає посаду начальника відділу фінансово-економічного забезпечення освітніх послуг Управління планування фінансів, бухгалтерського обліку і звітності Національної академії державного управління при Президентові України, зупиняється на основних проблемах і корупційних ризиках у галузі медичних закупівель.

ПЛ: Олено Петрівно, як вплинула медична реформа на закупівлі в медичній сфері та на подолання корупційної складової зокрема?

О. Т: На мій погляд, ані медична, ані антикорупційна реформа суттєво не вплинули на подолання корупційної складової в медичних закупівлях. Водночас організацію процедури закупівель у медичній сфері відчутно змінила реформа публічних закупівель. Упровадження електронної системи закупівель «Prozorro», яку застосовують для здійснення закупівель, зокрема і в медичній сфері, справедливо вважають вагомим реформаторським досягненням. Електронізація торгів значно спростила процедуру закупівель для її учасників і, що важливо, забезпечила відкритий та зручний доступ до інформації про торги як на етапі їхньої підготовки, так і на стадії постачання товарів, робіт чи послуг до споживачів. За наявності Інтернету будь-хто, будь-де та будь-коли, скориставшись системою «Prozorro», може довідатися, як відбувається/відбувся тендер та чи не спостерігаються там ознаки зловживання. Однак про великі здобутки електронної системи закупівель «Prozorro» допоки говорити ще зарано. Свідченням низької ефективності системи «Prozorro» є багаторічний майже нульовий рівень конкуренції на торгах (у середньому 2‒2,3 учасника на одні відкриті торги). Незначна кількість учасників на одні відкриті торги відображає недовіру постачальників до електронної системи, велику ймовірність зговору між учасниками і замовниками торгів та свідчить про присутність корупційної складової.

Завдяки реформі публічних закупівель змінилася централізована процедура закупівель лікарських засобів та медичних виробів для забезпечення регіональних потреб. Раніше цим займалося винятково Міністерство охорони здоров’я, потім міжнародні спеціалізовані організації, а тепер — створена у жовтні 2018 року єдина галузева централізована закупівельна організація — державне підприємство «Медичні закупівлі». Мета діяльності ДП «Медичні закупівлі» — це здійснення ефективних та якісних закупівель лікарських засобів і медичних виробів.

Централізована модель функціонування публічних закупівель діє в багатьох країнах світу, виправдала себе та набирає обертів: адже її сутність полягає в концентрації ресурсів за галузевим чи номенклатурним критерієм та, відповідно, у досягненні на базі цього максимальної якості предмету закупівель та фінансової економії.

Проте ДП «Медичні закупівлі», як сумно це не звучить, уже понад два роки витрачає свій потенціал не на повноцінну діяльність у сфері медичних закупівель, а на з’ясування відносин з Міністерством охорони здоров’я, яке, на жаль, зайняло позицію не надійного партнера, а суворого й неприступного споглядача та критика. В результаті страждають пацієнти, позбавлені права на своєчасне та якісне забезпечення медичними препаратами. Ось те, що тільки на поверхні: ДП «Медичні закупівлі» допоки опікується не всією номенклатурою централізованих медичних закупівель (деякі лікарські засоби та медичні вироби продовжують закуповуватися міжнародними спеціалізованими організаціями); не врегульовано питання зберігання та логістики щодо постачання медичних препаратів і виробів у регіони; не відпрацьовано механізм чіткої взаємодії між ДП «Медичні закупівлі» та Міністерством охорони здоров’я. На мій погляд, це щонайменше нелогічно: якщо створено централізовану закупівельну організацію в медичній сфері, то що перешкоджає їй здійснювати всі без винятку медичні закупівлі? Або потрібно віддати ДП «Медичні закупівлі» всю номенклатуру закупівель з усіма повноваженнями та відповідальністю, або ж чесно визнати, що наша країна ще не здатна нарівні з цивілізованим світом проводити закупівлі, зокрема медичні. Але те, що система «Prozorro» та ДП «Медичні закупівлі» вже створені й розпочали свою роботу, звичайно, є серйозним кроком уперед на шляху до ефективних та якісних закупівель у сфері охорони здоров’я.

ПЛ: Як запобігти корупції під час здійснення медичних закупівель на всіх рівнях?

О. Т: Запобігти корупції під час здійснення медичних закупівель на всіх рівнях можливо лише за умови запровадження однозначних адекватних правил гри, юридичною мовою — якісних процедур закупівель, чіткого їх дотримання та невідворотності покарання в разі порушень. У практичній площині це досягається за допомогою прийняття якісної нормативно-правової бази з питань публічних закупівель та системного і жорсткого контролю за її виконанням. Я, можливо, декого здивую, але сьогодні в Україні відсутня функція незалежного моніторингу досконалості законодавства з питань закупівель. Жоден державний орган, уповноважений на здійснення контролю у сфері публічних закупівель (Державна казначейська служба, Державна аудиторська служба, Антимонопольний комітет та Рахункова палата), а також Мінекономрозвитку (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері публічних закупівель), не має повноважень займатися аналізом досконалості законодавства з питань публічних закупівель, зокрема на предмет виявлення та усунення корупційних ризиків.

Відсутність законодавчо закріпленої за державними контролюючими органами функції системного моніторингу закупівельного законодавства призвела до фрагментарних, хаотичних і несистемних змін у тендерному та антикорупційному законодавстві, які мають ознаки популізму, протекціонізму та корупції. Підтвердженням цього, наприклад, є скасування обов’язкових статистичних спостережень за державними тендерами, внаслідок чого стало неможливим проведення об’єктивного, незалежного й системного аналізу сфери публічних закупівель з боку як держави, так і громадськості. Наслідком відсутності належного державного моніторингу закупівельного законодавства став тривалий та практично неперервний процес реформування цієї сфери.

Вагомим методологічним підґрунтям для професіоналізації суб’єктів публічних закупівель, виявлення корупційних правопорушень у цій сфері, особливо в період активної фази боротьби з корупцією, могло б стати впровадження Методики виявлення, оцінки, усунення корупційних ризиків у сфері публічних закупівель та запобігання їм, ініціатива щодо розробки якої була започаткована ще в Антикорупційній стратегії на 2014–2017 роки, затвердженій Законом України від 8 серпня 2015 року № 1699. Однак зазначену Методику так і не було розроблено відповідальним органом — Мінекономрозвитку. На мій погляд, не тільки у сфері публічних закупівель, а й у будь-якій іншій сфері діяльності має діяти така методика виявлення корупційних ризиків, яка б постійно удосконалювалася завдяки пропозиціям громадськості, профільних спеціалістів, аудиторів тощо.

У своїй дисертації я пропоную нову модель взаємодії суб’єктів закупівельної сфери з метою виявлення корупційних ризиків у сфері публічних закупівель, в основу якої закладаю принципово нові підходи до структурної та функціональної перебудови діяльності уповноважених осіб державних органів та юридичних осіб публічного права з питань запобігання і виявлення корупції (далі — антикорупційні уповноважені). За моєю теорією, уповноважені з питань запобігання корупції особи мають, по-перше, підпорядковуватися антикорупційному органу; по-друге, мати чіткі нормативні документи стосовно виконання своїх обов’язків і, по-третє, бути захищеними.

ПЛ: Хто ж такі ці антикорупційні уповноважені?

О. Т: На сьогодні це штатні посадовці майже в усіх державних та комунальних структурах, завданням яких є запобігання корупції в тому закладі, органі, установі чи на підприємстві, де такий уповноважений працює. Скажіть, будь ласка, в корумпованому органі (в організації, установі, на підприємстві тощо) з корумпованим керівником може щось змінити антикорупційний уповноважений, який призначається, керується та стимулюється тим самим керівником? Звичайно ж, ні! Уповноважених з питань запобігання корупції осіб має бути віднесено до юрисдикції Національного агентства з питань запобігання корупції, забезпечено якісною методологічною базою та системним методичним супроводом. Пряма адміністративна вертикаль з антикорупційним державним органом дасть можливість уповноваженій посадовій особі незалежно виконувати свої службові обов’язки, бути методологічно скерованою та юридично захищеною посадовою особою. Але знову ж таки повторюсь, це запрацює лише за умови структурної та функціональної перебудови діяльності антикорупційних суб’єктів через внесення змін до законодавства.

ПЛ: Як вчасно забезпечувати пацієнтів усім необхідним і, бажано, найкращим з можливого?

О. Т: Процес закупівель, особливо у сфері охорони здоров’я, має постійно удосконалюватися з метою створення ідеальних умов для задоволення потреб пацієнтів. Це має відбуватися в законний спосіб, тобто шляхом прийняття законодавчих та нормативно-правових актів. І ось тут у нас виникає проблема: відсутній зв’язок споживача медичного товару, роботи, послуги, який би постійно передавав інформацію щодо ефективності процедур закупівель, з розробником правового акту, яким процес закупівель регулюється. Такими провідниками між пацієнтами і Мінекономрозвитку (центральним органом виконавчої влади, що здійснює нормативно-правове забезпечення державного регулювання публічних закупівель) повинні стати антикорупційні уповноважені, які забезпечуватимуть збір пропозицій та зауважень до роботи системи закупівель і передаватимуть їх до Мінекономрозвитку для врахування при підготовці законодавчих та нормативно-правових актів. Це і має бути однією з основних функцій антикорупційних уповноважених (і не лише у сфері охорони здоров’я): виявлення й усунення корупційних ризиків у роботі державної чи комунальної структури (установи, організації, підприємства тощо) шляхом моніторингу нормативно-правової бази та своєчасне внесення пропозицій щодо її удосконалення.

«Процес закупівель, особливо у сфері охорони здоров’я,

має постійно удосконалюватися з метою створення

ідеальних умов для задоволення потреб пацієнтів»

Також на якість забезпечення пацієнтів усім необхідним впливатиме наділення уповноважених на здійснення контролю у сфері публічних закупівель структур (Державної казначейської служби, Державної аудиторської служби, Антимонопольного комітету і Рахункової палати) функцією моніторингу закупівельного законодавства та внесення пропозицій щодо його удосконалення. На жаль, сьогоднішні аудитори-ревізори-контролери переймаються в основному лише питаннями виявлення порушень, не вносячи пропозицій щодо законодавчих шляхів їх недопущення в подальшому. За великим рахунком, у кожному акті перевірки чи ревізії, де встановлені порушення, зловживання чи неефективне використання публічних коштів, має бути експертний висновок контролюючого органу щодо досконалості законодавства, що регулює діяльність об’єкта перевірки (дискреційні повноваження, дублювання функцій, відсутність відповідальності тощо), та його впливу на породження зловживань і недоліків.

ПЛ: І медичну спільноту, і суспільство в цілому турбує закупівля вакцин від коронавірусної хвороби (COVID-19). Яким чином можуть здійснюватися ці закупівлі?

О. Т: Процедура закупівлі вакцин від коронавірусної хвороби має здійснюватися в загальному порядку, тобто за встановленими як для інших лікарських засобів та медичних виробів правилами. Якщо ж виникає потреба в особливому порядку закупівлі вакцин, це має відбуватися знову ж таки в законний спосіб: або через норми чинного законодавства, або ж шляхом внесення змін до цього законодавства. Нинішньому закупівельному законодавству притаманні дискреційні повноваження. А, як правило, де такі повноваження присутні, — там зазвичай мають місце корупційні прояви. Дискреційні повноваження — це повноваження державних органів, установ, закладів тощо, які чітко не виписані у законодавстві, що дає змогу посадовцям таких юридичних осіб на власний розсуд (часто колегіально, щоб уникнути відповідальності) приймати управлінські рішення. На моє глибоке переконання, сьогодні, коли корупція процвітає, це неприпустимо: всі процеси з публічними послугами, у т. ч. із закупівлями, має бути чітко регламентовано або ж максимально переведено в безконтактну (з представниками державних та комунальних структур) форму взаємодії.

Бесіду вела головний редактор Валентина Клєщикова-Матвєєва